W dniu 20 grudnia 2023 r. Parlament Europejski wraz z Radą Unii Europejskiej podpisali polityczne porozumienie w zakresie głównych postulatów procedowanego od 2020 r. Paktu o migracji i azylu. Formalne głosowanie w PE oraz Radzie odbędzie się wiosną tego roku. W dniu 8 lutego 2024 r. Polska zapowiedziała, że wyrazi sprzeciw wobec poszczególnych aktów legislacyjnych wchodzącym w skład Paktu.
Czym jest Pakt o migracji i azylu
Pakt o migracji i azylu to zestaw aktów prawnych i polityk z zakresu migracji i azylu w Unii Europejskiej. Przewiduje reformę dotychczasowych rozwiązań m.in. w zakresie procedur o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym określania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosków, procedur powrotowych oraz detencji cudzoziemców. Wprowadzone mają zostać również nieznane dotychczas rozwiązania, jak przyspieszone procedury graniczne, wzmożona identyfikacja osób przy zatrzymaniu oraz przygraniczna kontrola przesiewowa (tzw. screening procedure). Celem Paktu jest również określenie mechanizmu solidarnej partycypacji w przyjmowaniu uchodźców oraz postępowania w przypadku nagłego kryzysu migracyjnego, w tym instrumentalizacji migracji.
Obejmuje on pięć aktów prawnych:
- Rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej (Screening Regulation)
- Rozporządzenie Eurodac (Eurodac Regulation)
- Rozporządzenie w sprawie procedur azylowych (Asylum Procedures Regulation)
- Rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją (Asylum Migration Management Regulation)
- Rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej (Crisis and Force majeure Regulation)
Główne założenia poszczególnych rozporządzeń i identyfikowane zagrożenia
1. Rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej (Screening Regulation)
- przewiduje 7-dniową przygraniczną procedurę kontroli przesiewowej i de facto detencji w celu zakwalifikowania cudzoziemca do odpowiedniej procedury: regularnej albo przyspieszonej procedury granicznej w celu rozpatrzenia wniosku o ochronę międzynarodową, albo procedury powrotowej;
- kontroli przesiewowej mają zostać poddane osoby niespełniające warunków wjazdu do państw członkowskich, w tym składające wnioski o ochronę międzynarodową na przejściu granicznym, osoby zatrzymane po wjeździe na terytorium UE poza wyznaczonym przejściem granicznym, a także osoby które dostały się na lądowe terytorium UE w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczej; kontrola przesiewowa może być przeprowadzona również wobec osoby znajdującej się już na terytorium państwa członkowskiego, jeśli przekroczyła granicę zewnętrzną w sposób nieuregulowany; omawiana procedura ma obejmować kontrolę tożsamości, bezpieczeństwa, ale także stanu zdrowia i wymogów szczególnego traktowania;
- ocena stanu zdrowia i szczególnej wrażliwości wnioskodawcy ma być przeprowadzona przez wykwalifikowany personel, a wnioskodawcy mają mieć zapewniony dostęp do informacji zawartych w formularzu z tej kontroli; tak krótki okres 7 dni może być niewystarczający do prawidłowego zakwalifikowania osoby jako szczególnie wrażliwej, od której to decyzji nie będzie przysługiwało żadne odwołanie;
- przewiduje fikcję prawną braku wjazdu na terytorium państwa członkowskiego wobec osób przebywających w detencyjnych ośrodkach przygranicznych na potrzeby kontroli przesiewowej;
- jedynymi gwarancjami w zakresie detencji w ośrodkach przygranicznych są odniesienia do „odpowiednich zasad” z dyrektywy powrotowej oraz niewiążący motyw dotyczący stosowania detencji jako środka ostatecznego;
- niezależny mechanizm kontroli nie będzie obejmował działań związanych z ochroną granic, ale ograniczony zostanie wyłącznie do ośrodków detencyjnych;
- organom państwowym zostanie przyznany bezpośredni dostęp do wszystkich baz danych dotyczących cudzoziemca, w tym karnych oraz migracyjnych, na potrzeby badania bezpieczeństwa, co może budzić zastrzeżenia w kontekście prawa do prywatności;
- przewiduje prymat uwzględnienia najlepszego interesu dziecka, w szczególności małoletniego bez opieki, któremu na potrzeby kontroli przesiewowej ma być wyznaczony odpowiedni przedstawiciel.
2. Rozporządzenie Eurodac (Eurodac Regulation)
- przewiduje rozszerzenie katalogu gromadzonych danych wnioskodawców o ochronę międzynarodową oraz osób o nieuregulowanym statusie;
- oprócz odcisków placów gromadzone będą: dane osobowe (imię, nazwisko, obywatelstwo, data urodzenia), wizerunek twarzy, a także informacje na temat wydanych decyzji o wydaleniu, o powrocie oraz o relokacji;
- wiek dzieci, których dane będą gromadzone zostanie obniżony do 6 lat;
- zwiększa dostęp organów ścigania do bazy Eurodac, wzmacniając koncepcję powiązania przemieszczania się z przestępczością; wzbudzać to może obawy co do proporcjonalności takiej inwigilacji osób oraz jej zgodności z prawem do ochrony danych osobowych;
- przewiduje tzw. „flagi bezpieczeństwa” wobec osób stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego; można nimi oznaczyć cudzoziemca, który jest agresywny, bezprawnie uzbrojony, gdy ma powiązania z terroryzmem lub grupą terrorystyczną, lub gdy był zaangażowany w przestępstwo objęte zakresem europejskiego nakazu aresztowania;
- dla celów statystycznych osobno gromadzone będą dane na temat osób, które dostały się na terytorium państw członkowskich w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczej.
3. Rozporządzenie w sprawie procedur azylowych (Asylum Procedures Regulation)
- ujednolica procedury o ochronę międzynarodową we wszystkich państwach członkowskich;
- wprowadza dwa rodzaje procedur o udzielenie ochrony międzynarodowej: procedurę normalną albo przyspieszoną procedurę graniczną;
- procedury graniczne obowiązkowo będą stosowane w przypadkach: gdy cudzoziemiec zostanie uznany za zagrożenie, gdy cudzoziemiec wprowadzi organy krajowe w błąd (podanie fałszywych informacji na temat tożsamości bądź obywatelstwa), gdy cudzoziemiec pochodzi z kraju, z którego uznawalność wniosków o ochronę międzynarodową wynosi mniej niż 20%; postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej będzie miało trwać krócej niż 12 tygodni, podczas których cudzoziemcy będą przebywać w ośrodkach detencyjnych; rozpatrywanie spraw w takich przyspieszonych procedurach rodzi ryzyko pominięcia istotnych indywidualnych okoliczności w sprawie cudzoziemca, mogących również dopiero rozwijać się lub wyjść na jaw w trakcie jego pobytu w ośrodku detencyjnym;
- w przypadku odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej w procedurze granicznej, osoby zostaną skierowane do procedury powrotowej (również 12 tygodni), nadal przebywając w ośrodkach detencyjnych;
- procedura graniczna i powrotowa, a tym samym okres pobytu w ośrodku detencyjnym będą mogły zostać przedłużone w sytuacji kryzysu (zob. poniżej: Rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej);
- brak przewidzianych wyłączeń z procedur granicznych dla rodzin z dziećmi – ich wnioski będą jedynie traktowane priorytetowo; małoletni bez opieki nie będą podlegać procedurze granicznej pod warunkiem, że nie zostaną uznani za stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa; Komisja Europejska będzie mogła zalecić państwu członkowskiemu zawieszenie procedur granicznych dla rodzin z dziećmi, jeśli nie będą spełnione odpowiednie warunki recepcyjne;
- w ramach procedur granicznych nie będzie musiała być wnioskodawcom zapewniana reprezentacja prawna, a jedynie doradztwo prawne na etapie postępowania administracyjnego;
- brak zawieszającego skutku odwołania od decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej w procedurach granicznych oraz od decyzji o niedopuszczalności wniosku; wyłączeniem będzie automatyczny skutek zawieszający w granicznych procedurach dotyczących małoletnich bez opieki oraz w przypadku decyzji o niedopuszczalności wniosku opartej na koncepcie bezpiecznego kraju trzeciego;
- szersze użycie koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego (safe third country) we wszystkich krajach członkowskich w celu usprawnienia przeprowadzania deportacji; wnioski osób, które mają uzasadnione powiązanie z bezpiecznym krajem trzecim będą uznawane za niedopuszczalne; pojęcie skutecznej ochrony (effective protection) w bezpiecznym kraju trzecim będzie się odnosić do dostępu do opieki zdrowotnej i edukacji oraz wystarczających środków utrzymania; za bezpieczną może być uznana tylko część danego kraju, nawet jeśli jego całe terytorium nie spełnia tego kryterium; ciężar dowodu, że dany kraj trzeci nie może być uznany za bezpieczny dla wnioskodawcy będzie ciążył na nim; początkowo państwa członkowskie będą prowadzić własne listy bezpiecznych krajów trzecich, które w późniejszym okresie mają zostać zastąpione jedną unijną listą bezpiecznych krajów trzecich i krajów pochodzenia.
4. Rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją (Asylum Migration Management Regulation)[1]
- wprowadza reformę wobec dotychczas funkcjonującego Rozporządzenia Dublin III, podkreśla zasady ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku cudzoziemca o ochronę międzynarodową, a także mechanizmu solidarnego zarządzania migracjami;
- przewiduje trzy formy solidarnego zaangażowania się przez państwa członkowskie, o równoważnej wartości: relokacja cudzoziemców, finansowanie państw członkowskich na granicach zewnętrznych (w praktyce mogą to być fundusze na wzmacnianie zabudowy granic, ośrodków detencyjnych, poprawę warunków recepcyjnych), finansowanie państw trzecich;
- nie przewiduje obowiązkowej relokacji osób przybyłych do UE w wyniku akcji poszukiwawczo-ratowniczej, co może podważać założenia sprawiedliwej i równej relokacji uchodźców; Komisja Europejska może zarekomendować państwom w jaki sposób państwa powinny udzielić wsparcia w zakresie relokacji lub finansowania, ale nie będą one miały mocy wiążącej;
- państwa członkowskie, w których cudzoziemiec po raz pierwszy przekroczył granicę nadal będą odpowiedzialne za większość wniosków; pozostałe państwa będą miały więcej czasu, na odesłanie wnioskodawców do pierwszego kraju członkowskiego; ułatwiona będzie również procedura niewymagająca uzyskania zgody pierwszego państwa przekroczenia granicy; cudzoziemcy będą mieli obowiązek złożenia wniosku o ochronę międzynarodową lub inną formę pobytu w pierwszym kraju przekroczenia granicy z UE; celem rozporządzenia jest więc ograniczenie możliwości przenoszenia odpowiedzialności między państwami oraz wyboru przez cudzoziemca państwa właściwego do rozpatrzenia jego wniosku;
- dorosłe rodzeństwo nie będzie uznawane za członków rodziny; dzieci będą mogły podlegać połączeniu z członkami rodziny posiadającymi w innym kraju członkowskim wyłącznie ochronę międzynarodową, zezwolenie na pobyt długoterminowy albo obywatelstwo tego kraju uzyskanie w wyniku wcześniej przyznanej ochrony międzynarodowej;
- dla osób podlegających odesłaniu do innego państwa brak prawa do nieodpłatnej reprezentacji, przewidziane jedynie doradztwo prawne.
5. Rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej (Crisis and Force majeure Regulation)
- przewiduje procedury reagowania na wypadek kryzysowych sytuacji migracyjnych w przyszłości, w tym związanych z instrumentalizacją migracji;
- określa trzy rodzaje kryzysowych sytuacji: siła wyższa, masowy napływ migrantów, instrumentalizacja migracji; aby sytuacja była uznana za kryzysową, musi powodować, że system azylowy i recepcyjny, ochrony dzieci lub powrotów w danym państwie członkowskim nie jest w stanie funkcjonować, a także może mieć poważne konsekwencje dla prawidłowego funkcjonowania wspólnego systemu azylowego Unii Europejskiej;
- w razie zaistnienia sytuacji kryzysowej obciążone państwo członkowskie musi złożyć uzasadniony wniosek do Komisji Europejskiej, która ocenia zaistnienie lub brak sytuacji kryzysowej; następnie Komisja Europejska zwraca się do Rady Unii Europejskiej, gdzie może zarekomendować również zastosowanie konkretnych środków solidarnościowych (relokacje, celowe wsparcie finansowe, inne środki alternatywne) i odstępstw od tradycyjnego przebiegu procedur, a także kategorie osób, które powinny być uprawnione do ochrony prima facie (np. osoby pochodzące z konkretnego kraju)– wnioski o ochronę międzynarodową osób z tych kategorii będą musiały być rozpatrywane priorytetowo, jako że pochodzą od osób z dużym prawdopodobieństwem kwalifikujących się do przyznania ochrony międzynarodowej;
- wszystkie państwa będą zobligowane do wsparcia państwa objętego sytuacją kryzysową; nie wprowadzono jednak obligatoryjnej relokacji cudzoziemców do innych państw członkowskich;
- odstępstwa proceduralne: w sytuacji kryzysowej rejestracja wniosków o ochronę międzynarodową może zająć do 10 dni; graniczne procedury o ochronę międzynarodową i powrotowe mogą być wydłużone o kolejne 6 tygodni każda; w sytuacji masowego napływu migrantów obligatoryjnie procedurom granicznych będą poddawane osoby pochodzące z krajów, z których wskaźnik uznawalności wniosków wynosi 50%; w sytuacji instrumentalizacji migracji 100% wniosków rozpatrywanych będzie w procedurach granicznych, jednak po przeprowadzeniu indywidualnej oceny, osoby wymagające szczególnego traktowania i rodziny z dziećmi w wieku poniżej 12 lat mogą zostać wyłączone z procedury granicznej;
- szeroka definicja instrumentalizacji migracji – „a situation of instrumentalisation where a third country or hostile non-state actor encourages or facilitates the movement of third country nationals and stateless persons to the external borders or to a Member State, with the aim of destabilising the Union or a Member State where such actions are liable to put at risk essential functions of a Member State, including the maintenance of law and order or the safeguard of its national security” (pol. sytuacja instrumentalizacji, w której państwo trzecie lub wrogi aktor niepaństwowy zachęca do lub ułatwia przekraczanie granic zewnętrznych lub granic państw członkowskich przez obywateli państw trzecich i bezpaństwowców w celu destabilizacji Unii lub państwa członkowskiego jeżeli takie działania mogą zagrozić podstawowym zadaniom państwa członkowskiego, w tym utrzymania porządku publicznego lub ochrony bezpieczeństwa narodowego);
- organizacje pozarządowe będą chronione przed uznaniem ich za wrogich aktorów niepaństwowych pod warunkiem, że ich działania nie mają na celu destabilizacji państwa członkowskiego, co może rodzić ryzyko reperkusji w postaci nadużycia kryminalizacji działań humanitarnych.
Krytyka rozwiązań Paktu o migracji i azylu
Zaproponowane przez UE rozwiązania są szeroko komentowane i krytykowane przez społeczeństwo obywatelskie. Krajowe i międzynarodowe organizacje pozarządowe podnosiły, że prowadzą one do naruszeń podstawowych praw człowieka osób migrujących.
18 grudnia 2023 r. ponad 50 organizacji pozarządowych podpisało list otwarty do stron negocjujących ostatnią wersję Paktu, w którym podniesiono, że Pakt w takim kształcie nie tylko nie rozwiąże istniejących problemów, ale je uwypukli, a nadto okaże się kosztownym i szkodliwym systemem, który rozpadnie się tuż po wdrożeniu. Stwierdzono, że proponowane rozwiązania doprowadzą do znormalizowania arbitralnego stosowania detencji, w tym wobec rodzin i dzieci, zwiększy profilowanie rasowe, utrwali praktyki dyskryminacyjne oraz umożliwi korzystanie z przesłanki sytuacji kryzysowej w celu szybszego odsyłania osób do tzw. bezpiecznych krajów trzecich, gdzie ich podstawowe prawa człowieka mogą być naruszane.
International Rescue Committe (IRC) alarmuje, że odpowiedzialność za przyjmowanie uchodźców nadal będzie spoczywać głównie na państwach członkowskich na zewnętrznych granicach UE. W konsekwencji może to doprowadzić do wzrostu liczby pushbacków i przemocy na granicach, a także długotrwałej detencji dzieci i rodzin w przygranicznych ośrodkach detencyjnych.
Border Violence Monitoring Network (BVMN) zawarte 20 grudnia 2023 r. porozumienie nazwało druzgocącym atakiem na prawo do poszukiwania azylu.
Również Stowarzyszenie Interwencji Prawnej już w przeszłości wyrażało wraz z innymi organizacjami pozarządowymi swój sprzeciw wobec proponowanych zmian ustawodawczych w ramach Paktu o migracji i azylu.
Aktualny stan legislacyjny
Ostateczne teksty poszczególnych aktów prawnych nie są jeszcze znane. Obecnie nadal toczą się prace nad finalną wersji Paktu. Rada i Parlament Europejski zadeklarowali się do przyjęcia Paktu przed wyborami europarlamentarnymi w czerwcu 2024 r.
[1] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231214IPR15933/deal-on-the-new-eu-regulation-on-asylum-and-migration-management