Publikujemy analizę prawną r.pr. Magdaleny Sadowskiej nt. zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka w procedurze powrotowej.
Zgoda na pobyt ze względów humanitarnych jest jedną z form legalizacji pobytu uregulowaną w ustawie o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.U.2018.2094) (dalej: ustawa o cudzoziemcach.
Zgodnie z obowiązującym obecnie w Polsce prawem nie istnieje co do zasady osobne postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych – orzeczenie w przedmiocie udzielenia (bądź odmowy udzielenia) zgody na pobyt ze względów humanitarnych jest częścią rozstrzygnięcia w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu.[1] Postępowanie w sprawie w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu jest wszczynane przez organ Straży Granicznej z urzędu.[2]
Decyzja w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu
Na mocy art. 302 ust. 1 pkt 1-16 ustawy o cudzoziemcach decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, kiedy w sprawie zaszły enumeratywnie wskazanych w ustawie przesłanki np. cudzoziemiec przebywa lub przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: terytorium RP) bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, jeżeli wiza lub inny dokument są lub były wymagane; przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa; została wydana decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej, o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej lub decyzja o pozbawieniu go statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej i cudzoziemiec nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30-dni od dnia otrzymania decyzji.
Co do zasady w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu określa się termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni i liczony jest od dnia doręczenia decyzji.[3]
Cudzoziemiec, który otrzymał decyzję organu Straży Granicznej w sprawie zobowiązania do powrotu ma prawo do złożenia w ciągu 14-dni od dnia otrzymania decyzji organu I. instancji odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W przypadku nieopuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP we wskazanym w decyzji terminie (i nie złożenia odwołania od decyzji organu I. instancji) decyzja podlega przymusowemu wykonaniu.
Na mocy art. 355 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach organami właściwymi do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych są komendant oddziału Straży Granicznej lub komendant placówki Straży Granicznej w pierwszej instancji oraz Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w II. instancji.
Postępowanie dowodowe w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki ryzyka naruszenia praw dziecka
Na mocy art. 348 pt 1-3 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zobowiązanie go do powrotu:
1) może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.:
a) zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub
b) mógłby on zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub
c) mógłby być zmuszony do pracy, lub
d) mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej, lub
2) naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub
3) naruszałoby prawa dziecka, określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu.
Istotne jest, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2018.2096) (dalej: k.p.a.) organ administracji powinien z urzędu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.[4] Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.[5] Oznacza to, że jeżeli w toku sprawy zajdą nowe okoliczności lub zostaną przedłożone nowe dowody organ ma obowiązek wziąć je pod uwagę w trakcie rozpatrywania sprawy. Co więcej, jeżeli przedmiotem wniosku dowodowego strony jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia dowodu.[6]
Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.
Tym samym, należy przyjąć, że każdy dowód przedłożony w postępowaniu w sprawie o zobowiązanie do powrotu na okoliczność ryzyka naruszenia praw dziecka w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu będzie dowodem istotnym w sprawie, a jego nieprzeprowadzenie (jako sprzeczne z dążeniem do zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka) będzie stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 Konwencji.
Z praktyki Stowarzyszenia Interwencji Prawnej wynika, że często w sprawach w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w których stroną postępowania jest dziecko lub jego rodzice organy administracyjne ograniczają procedurę zebrania i dokonania oceny materiału dowodowego wyłącznie do analizy przedłożonych przez stronę opinii na temat dziecka (jego stanu psychofizycznego, stanu integracji lub asymilacji z polskim społeczeństwem) oraz sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemców bez dokonywania pogłębionej analizy sytuacji dziecka w celu zabezpieczenia jego najlepszego interesu. Zdarzają się również decyzje, w których de facto pominięto dokonanie oceny istnienia ryzyka naruszenia praw dziecka w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu.[7]
Poniżej przedstawiono katalog najczęstszych naruszeń postępowania, z którymi spotykają się prawnicy Stowarzyszenia w decyzjach w sprawie zobowiązania cudzoziemców do powrotu.
Ograniczenie katalogu praw dziecka do selektywnie wybranych przez organ administracji praw
Należy zauważyć, że ustawa o cudzoziemcach nie zawiera katalogu praw dziecka, których naruszenie stanowi podstawę do udzielenia dziecku zgody na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce. Istotne jest również, że zawarta w ustawie przesłanka „ryzyka naruszenia praw dziecka w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu” ma charakter oceny. Tym samym, mając na uwadze przepisy postępowania administracyjnego oraz prawo materialne, organy administracji powinny dokonać analizy sytuacji dziecka w kontekście ryzyka naruszenia wszelkich praw dziecka zagwarantowanych w Konwencji o Prawach Dziecka ze szczególnym uwzględnieniem zasady zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka.
W tym kontekście za jedno z najczęstszych naruszeń przepisów materialnych w kontekście zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka należy uznać zawężanie katalogu praw dziecka do prawa do wychowania w rodzinie oraz prawa do edukacji. Jako przykład można wskazać decyzję, w której orzeczono, że: „uczęszczanie do polskiej szkoły przez małoletnie dziecko Strony nie stanowi podstawy do udzielenia Cudzoziemce oraz jej dziecku zgody na pobyt humanitarny (…). Małoletnia (…) uczęszcza do szkoły realizując w ten sposób obowiązek edukacji na terytorium Polski, który dotyczy wszystkich dzieci – zarówno polskich jak i cudzoziemskich. (…) jak powszechnie wiadomo na terytorium (…) [kraju pochodzenia strony] funkcjonuje sieć szkół, zatem w przypadku powrotu do kraju pochodzenia małoletnie dziecko Cudzoziemki będzie miało możliwość kontynuowania nauki.”[8] Należy podkreślić, że w cytowanej decyzji organ administracyjny zaniechał zbadania, czy w sprawie dojdzie do naruszenia innych praw dziecka.
Odnotować wypada, że podobne do wyżej prezentowanego rozstrzygnięcia zostało zawarte również w sprawie, w której organ administracji „uznał za udowodnioną asymilację małoletniego (…) ze środowiskiem szkolnym oraz przyjętą w naszym kraju obyczajowością.”[9] Reasumując, zawężenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu katalogu praw dziecka do prawa do edukacji występuje również w sprawach, gdzie udowodniono znaczny stopień asymilacji z polskim społeczeństwem. Tym samym, należy uznać, że organy administracyjne dają nadrzędną rangę prawu do edukacji w stosunku do innych praw dziecka, takich jak prawo do posiadania życia prywatnego, czy też tożsamości wynikających z wieloletniego pobytu w Polsce i asymilacji z polskim społeczeństwem.
Należy zauważyć, że prawnikom Stowarzyszenia znane są również decyzje w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w których organ administracji równocześnie zawęża prawa dziecka do prawa do edukacji, powołuje się krótki (zdaniem organu) pobyt dziecka w Polsce oraz wskazuje, iż obowiązkiem rodziców było zalegalizowanie pobytu dziecka na terytorium RP (również tych rodziców, którzy przybyli do Polski, aby ubiegać się o ochronę międzynarodową, a tym samym ich wjazd i pobyt w Polsce był legalny), a w konsekwencji nie mogą się oni powoływać na prawa dziecka, jako że „żadna (…) z konwencji nie gwarantuje dzieciom bezwarunkowego prawa do nauki w miejscu wybranym przez rodziców”.[10] W innej ze spraw organ wskazał w uzasadnieniach, że „W pierwszej kolejności rodzice powinni zalegalizować swój pobyt i pobyt swoich dzieci w kraju goszczącym, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a dopiero później wykonywać przysługujące im prawo do nauki, korzystania ze świadczeń, czy innej formy pomocy”[11].
Nieprzeprowadzenie wysłuchania dziecka/ nieuwzględnienie opinii psychologa
Za jedną z najważniejszych instytucji prawnych, które mają na celu należyte przestrzegania zasady zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka, należy uznać prawo dziecka do wypowiadania się w każdym postępowaniu sądowym i administracyjnym, dotyczącym dziecka.[12] W Polsce, w toku postępowania administracyjnego, realizację tego prawa zapewnia wysłuchanie dziecka w obecności biegłego psychologa dziecięcego.
W przeszłości częstą praktyką organów administracyjnych było wskazywanie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, że organy odmawiają przesłuchania (wysłuchania) małoletnich dzieci objętych postępowaniem, „z uwagi na fakt, że okoliczności, które miałyby zostać zbadane podczas przesłuchania została udowodnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. A tym samym nie istniała konieczność potwierdzenia znanych już organowi okoliczności dotyczących procesu integracji małoletnich dzieci Strony, znajomości przez nie języka polskiego oraz zagrożenia dzieci w przypadku zobowiązania do powrotu.”[13] Równocześnie organ administracji w tej samej decyzji stwierdził, że zobowiązanie małoletnich dzieci do powrotu nie będzie wiązało się z naruszeniem ich praw w stopniu istotnie zagrażającym ich rozwojowi psychofizycznemu. Tym samym, organ jednocześnie uznawał za udowodnione ziszczenie się przesłanek warunkujących udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych i odmawiały przeprowadzenia wysłuchania dziecka celem zbadania skali ryzyka naruszenia praw dziecka z jakim wiąże się zobowiązanie małoletnich do powrotu.
Aktualnie z aprobatą należy przyjąć, że ograny administracji coraz częściej przeprowadzają wysłuchanie dziecka w obecności biegłego psychologa dziecięcego. Niestety, nadal nie jest to praktyka powszechnie stosowana. Na zmianę praktyki wpływ miało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1041/18, w którym wskazano, że zbadanie, „czy zobowiązanie cudzoziemca do powrotu naruszałaby prawa dziecka określone w Konwencji o Prawach Dziecka w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu, może wymagać w rozpoznawanej sprawie posiadania wiadomości specjalnych z zakresu psychologii. Do oceny wystąpienia tych okoliczności niezbędne może okazać się zatem powołanie w toku postępowania biegłego psychologa na postawie art. 81 § 1 k.p.a., który w oparciu o okoliczności sprawy oceni czy na jej gruncie na skutek zobowiązania do powrotu dojdzie do naruszenia praw dziecka mogących mieć wpływ na jego rozwój psychofizyczny, a jeżeli tak, to czy wpływ ten wystąpi w stopniu istotnym.”
Należy jednakże podkreślić, że organy administracji nie powinny opierać się podczas dokonywania oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wyłącznie na opinii psychologa dziecięcego wydanej w związku z wysłuchaniem dziecka na potrzeby postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu, lecz powinny dokonać analizy takiej opinii w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Tym samym za stanowiące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie dokonania oceny dowodów należy uznać danie nadrzędnej wagi opinii psychologicznej sporządzonej na zlecenie Straży Granicznej przez psychologa dziecięcego po wysłuchaniu dzieci przy równoczesnym pominięciu opinii wydanych przez szkołę, do której uczęszczają małoletnie dzieci, a to w sytuacji gdy treść opinii psychologicznej sporządzonej na zlecenie Straży Granicznej oraz opinii wydanej przez szkołę pozostają w sprzeczności. [14]
Oparcie decyzji o długość pobytu dziecka w Polsce i zasadę jedności rodziny
Zdarza się, iż organy administracji podczas wydawania decyzji w sprawie zobowiązania do powrotu kierują się jedynie długością pobytu dzieci w Polsce, a nie realnym stopniem ich integracji z Polskim społeczeństwem. W uzasadnieniach decyzji odmownych wskazywano np., że „powrót do kraju pochodzenia (…) nie będzie miał negatywnego wpływu na (…) rozwój psychofizyczny [małoletnich], o ile będą one nadal przebywały razem z rodzicami (…). Z uwagi na relatywnie krótki okres pobytu całej rodziny w Polsce [2,5 roku], wiek małoletnich dzieci oraz całokształt okoliczności sprawy, nie można twierdzić, że zachodzi realne ryzyko, iż poprzez wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu wystąpiłoby naruszenie praw dzieci.”[15] Istotne jest, że we wskazanej sprawie najstarsze dziecko w chwili przyjazdu do Polski miało 10 lat, a najmłodsze urodziły się w Polsce.
Częstą praktyką organów administracyjnych obu instancji jest również podnoszenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu argumentu, że najważniejsze dla dobrobytu dziecka jest wychowanie w biologicznej rodzinie, która zawsze, w sposób niezależny od miejsca aktualnego zamieszkania, zapewnia dziecku poczucie bezpieczeństwa i prawidłowego rozwoju psychofizycznego.
O ile należy zasadniczo zgodzić się z powyższym argumentem, trzeba równocześnie uznać za sprzeczny z prawami dziecka prezentowany w uzasadnieniach do decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu argument, że „fakt, iż (…) dzieci po (…) latach pobytu zaaklimatyzowały się w Polsce i zintegrowały z tutejszym społeczeństwem, daje uzasadnioną podstawę do twierdzenia, że w przypadku powrotu do kraju pochodzenia, również tam, wśród bliskich ten proces nastąpi bez istotnego wpływu na ich rozwój psychofizyczny (…). Jednocześnie należy zauważyć, że na właściwy rozwój psychofizyczny dzieci, największy wpływ mają warunki jakie zostały im stworzone przez rodziców oraz właściwie funkcjonująca sama rodzina, nie zaś fakt zamieszkania w konkretnym państwie, w tym wypadku w Polsce, która chociażby z racji kręgu kulturowego, z jakiego w/w. dzieci pochodzą, jest im kulturowo i mentalnie dość obca.”[16]
Zaniechanie badania najlepszego interesu dziecka w sytuacji realnego naruszenia praw rodzica
Bardziej skomplikowane dowodowo i proceduralnie są sprawy w sprawie zobowiązania do powrotu, w których rodzice dziecka wykazują, że zobowiązanie ich do powrotu będzie pośrednio wiązało się z naruszeniem praw dziecka. Sprawy takie mogą być oparte na różnych podstawach faktycznych takich jak kwestia rozdzielenia legalnie zamieszkującego w Polsce dziecka ze zobowiązanym do powrotu rodzicem lub aspekt narażenia rodzica w kraju pochodzenia na nieludzkie i niehumanitarne traktowanie, co pośrednio będzie również wpływało na sytuację faktyczną i prawną dziecka. Należy odnotować, że jak wynika z treści uzasadnień decyzji w sprawie zobowiązania do powrotu, organy administracji nie analizują powiązania ryzyka naruszenia praw rodzica poprzez nieludzkie i poniżające traktowanie (w tym zagrożenie prawa do życia lub poddanie torturom) lub karanie w kraju pochodzenia z przesłanką ryzyka naruszenia praw dziecka.
Należy zauważyć, że aspekt potencjalnego naruszenia praw dziecka jest szczególnie istotny w sprawach, gdzie matka deklaruje obawę poddania jej w kraju pochodzenia nieludzkiemu lub niehumanitarnemu traktowaniu uwarunkowanego kulturowo np. rozdzielenia z dzieckiem przez rodzinę męża w związku z uzyskanym rozwodem lub dokonania na niej zabójstwa honorowego przez członków jej rodziny w związku z zajściem w ciążę będącą rezultatem związku pozamałżeńskiego. Jako przykład rozstrzygnięcia można wskazać orzeczenie w sprawie, w której cudzoziemka wskazywała, że obawia się o dokonanie na niej zabójstwa honorowego przez członków jej rodziny w związku z zajściem w nieślubną ciążę oraz odebraniem dziecka przez byłego partnera będącego ojcem dziecka. Organ administracji uznał, że „brak jest podstaw do przyjęcia, iż konieczność wyjazdu do kraju pochodzenia, pod opieką matki, małoletniej cudzoziemki, zagrozi w stopniu istotnym jej rozwojowi psychofizycznemu. Zmiana miejsca pobytu małoletniej, 20-miesięcznej (…) nie będzie się dla niej wiązać z określonymi trudnością, wynikającymi z konieczności odnalezienia się w nowym środowisku, zaakceptowania przez nową społeczność lokalną i rówieśników, czy nadrobienia zaległości języka ojczystego (…)”[17] Tym samym organ nie dokonał analizy zeznań matki co do żywionych przez nią obaw w kontekście ryzyka zagrożenia praw dziecka poprze np. rozdzielenie z matką, ostracyzm społeczny, czy też konieczność ukrywania się w kraju pochodzenia. Podobne rozstrzygnięcie znalazło się w sprawie, w której matka dziecka, która po rozwodzie powoływała się na obawę odebrania jej w kraju pochodzenia urodzonego w Polsce syna przez rodzinę ojca dziecka.[18]
Detencja dzieci w trakcie postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu
Cudzoziemca umieszcza się w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu; wydano decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu i istnieje konieczność zabezpieczenia jej wykonania; istnieje konieczność zabezpieczenia przekazania cudzoziemca do państwa trzeciego na podstawie umowy międzynarodowej o przekazywaniu i przyjmowaniu osób, a jego natychmiastowe przekazanie do tego państwa nie jest możliwe, lub wystąpiły przesłanki zastosowania względem cudzoziemca środków alternatywnych do oraz zastosowanie tych środków nie jest możliwe lub cudzoziemiec nie wywiązuje się z obowiązków określonych w postanowieniu o zastosowaniu wobec niego środków alternatywnych do detencji.[19]
Jeżeli cudzoziemiec ubiega się o ochronę międzynarodową może być umieszczony w ośrodku strzeżonym jedynie w celu ustalenia lub weryfikacji tożsamości cudzoziemca; w celu zebrania z jego udziałem informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe – w przypadku istnienia znacznego prawdopodobieństwa ich ucieczki; w celu wydania lub wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, gdy wobec wnioskodawcy lub osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, toczy się postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu albo gdy wobec wnioskodawcy lub osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, została wydana decyzja o zobowiązaniu do powrotu, a wnioskodawca lub osoba, w imieniu której wnioskodawca występuje, mieli uprzednio możliwość złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i istnieje uzasadnione przypuszczenie, że wniosek ten został złożony jedynie w celu opóźnienia wydania albo opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu; w przypadku gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; w przypadku gdy istnieje znaczne prawdopodobieństwo ucieczki wnioskodawcy lub osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, a natychmiastowe przekazanie ich do innego państwa członkowskiego na mocy tzw. rozporządzenie Dublińskiego nie jest możliwe.[20]
W strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców mogą być umieszczone również kobiety w ciąży, rodziny z dziećmi (bez względu na wiek dziecka) oraz małoletni cudzoziemcy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki, którzy ukończyli 15. rok życia.[21]
Postanowienia o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku nie wydaje się, jeżeli mogłoby to spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia cudzoziemca i/lub stan psychofizyczny cudzoziemca może uzasadniać domniemanie, że cudzoziemiec był poddany przemocy.[22]
Po wysłuchaniu cudzoziemca sąd wydaje postanowienie o umieszczeniu go w strzeżonym ośrodku. Sąd w postanowieniu o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku wskazuje okres pobytu w strzeżonym ośrodku, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące.[23] Czas ten może być następnie przedłużany kolejnymi postanowieniami sądu. Maksymalny czas pobytu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców nie powinien przekroczyć 18 miesięcy.[24]
Rozpatrując wniosek o umieszczenie w strzeżonym ośrodku cudzoziemca wraz z małoletnimi dziećmi pozostającymi pod jego opieką sąd kieruje się m.in. dobrem małoletnich. Jednakże jak wynika z praktyki Stowarzyszenia w większości spraw w przedmiocie umieszczenia rodzin z dziećmi w strzeżonym ośrodku sądy nie dokonują należytej analizy sprawy pod względem zabezpieczenia najlepszego interesu małoletnich dzieci umieszczanych w strzeżonym ośrodku. Jak podkreśla się w raporcie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej: HFPCz) oraz Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (dalej: UNHCR) pt. „Research on the applicability of the Best interests of the child principle as the primary consideration in detention decisions as well as the alternatives to detention” na 96 spraw zbadanych przez HFPCz w okresie od 1 maja 2014 do 31 lipca 2016 r. w większości spraw Sądy Rejonowe nie tylko zaniechały zbadania sprawy w kontekście najlepszego interesu dziecka, ale wręcz nie odnotowały w uzasadnieniu do postanowienia w przedmiocie umieszczenia/ przedłużenia pobytu rodziny w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, że decyzja obejmuje małoletnie dzieci. Jak wskazuje się w przywołanym raporcie „Sąd zazwyczaj jedynie odnosił się do sytuacji rodziców dziecka traktując dziecko jak „dodatek” do jego rodziców, a nie osobny podmiot postępowania sądowego”[25]. HFPCz i UNHCR podkreślają, że w postępowaniach przed Sądami Okręgowymi w większości zbadanych spraw (85% z nich) Sądy Okręgowe nie zbadały przesłanki najlepszego interesu dziecka, zazwyczaj nie odnotowując obecności dziecka. Uzasadnienie decyzji o umieszczeniu w detencji jak również o przedłużeniu detencji było często przepisane słowo w słowo z uzasadnienia wniosku Straży Granicznej [o umieszczeniu w detencji/ przedłużeniu detencji]. Jeśli Straż Graniczna wskazywała, że detencja nie spowoduje szkody dla dobrostanu dziecka sąd powtarzał to stanowisko bez dokonywania dalszej analizy sytuacji dziecka. Miało to miejsce również w sprawach, w których Straż Graniczna nie dołączała żadnych dokumentów potwierdzających takie stanowisko.[26] Istotne jest, że w żadnej z badanych na potrzeby powstania raportu HFPCz i UNHCR spraw, ani sąd rejonowy, ani sąd okręgowy nie przeprowadził wysłuchania dziecka w trakcie postępowania o umieszczenie/ przedłużenie pobytu w detencji.[27]
Należy nadmienić, że rozpatrując wniosek o umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku, sąd ocenia możliwość zastosowania wobec niego środków alternatywnych do detencji.[28] Środki alternatywne do umieszczenia cudzoziemca w strzeżonym ośrodku polegają na zobowiązaniu cudzoziemca do:
1) zgłaszania się w określonych odstępach czasu do organu Straży Granicznej wskazanego w postanowieniu,
2) wpłaty zabezpieczenia pieniężnego w wysokości określonej w postanowieniu, nie niższej niż dwukrotność minimalnego wynagrodzenia przewidzianego w przepisach o minimalnym wynagrodzeniu za pracę,
3) przekazania dokumentu podróży do depozytu organowi wskazanemu w postanowieniu,
4) zamieszkiwania w miejscu wyznaczonym w postanowieniu
– do czasu wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu lub przekazania do innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej.[29]
Jak wskazuje się w przywołanym powyżej opracowaniu HFPCz i UNHCR w żadnej ze zbadanych na potrzeby powstania raportu sprawach nie wynikało jednoznacznie z akt sprawy, że zastosowanie alternatyw do detencji uzasadnione było najlepszym interesem dziecka.[30]
Podsumowanie
Obowiązujące w Polsce przepisy, zarówno na szczeblu krajowym (np. ustawa o cudzoziemcach), jak i międzynarodowym (Konwencja o Prawach Dziecka) zobowiązują polskie organy administracyjne oraz sądy powszechne i administracyjne do poszanowania we wszystkich sprawach dotyczących dzieci zasady najlepszego zabezpieczenia interesu dziecka. Jednakże, jak wskazano powyżej, z praktyki Stowarzyszenia wynika, że często organy administracyjne oraz sądy nie przykładają wagi do należytego wyjaśniani stanu faktycznego w kontekście zabezpieczenia interesów dziecka. Do najczęstszych naruszeń organów administracyjnych można zaliczyć dokonanie zawężającej wykładni praw dziecka, przedkładanie innych zasad prawnych i regulacji ponad zasadę najlepszego interesu dziecka lub ignorowanie podczas dokonywania analizy akt sprawy faktu, że podmiotem postępowania jest dziecko skutkujące skupieniem się wyłącznie na sytuacji prawnej rodziców dziecka. W konsekwencji, często zdarza się, że w wyniku naruszenia praw proceduralnych dzieci dochodzi do naruszenia zasady zabezpieczenia najlepszego interesu dziecka zarówno w postępowaniu w sprawie zobowiązania do powrotu, jak i w postępowaniu w sprawie umieszczenia lub przedłużenia pobytu w detencji.
[1] Wyjątek stanowi sytuacja, gdy okoliczności warunkujące udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych wyjdą na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu albo w związku z koniecznością wykonania decyzji w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu wydanej przez organ innego państwa członkowskiego na mocy art. 356 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie.
[2] Art. 310 ust. 1 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy postępowanie jest wszczynane na wniosek enumeratywnie wskazanych w ustawie urzędów – na mocy art. 310 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje na wniosek wojewody, Ministra Obrony Narodowej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, organu Krajowej Administracji Skarbowej, komendanta wojewódzkiego lub komendanta powiatowego (miejskiego) Policji komendant oddziału Straży Granicznej lub komendant placówki Straży Granicznej, właściwy ze względu na siedzibę organu występującego z wnioskiem albo miejsce pobytu cudzoziemca
[3] Art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy istnieje prawdopodobieństwo ucieczki cudzoziemca lub wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wówczas nie określa się terminu dobrowolnego powrotu cudzoziemca (art. 315 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).
[4] Art. 77 § 1 k.p.a.
[5] Art. 77 § 2 k.p.a.
[6] Art. 78. § 1 k.p.a. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić wniosku dowodowego strony, który nie został zgłoszony w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
[7] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn.: NW-WW/880/D-ZDP/2017; Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie z dnia 2 stycznia 2018 r., sygn.: NW-WW/881/D-ZDP/2017. Przedmiotowe decyzja zostały utrzymane przez Szefa UDSC Należy nadmienić, że w przypadku obu rodzin w osobnym postępowaniu Szef Urzędu ds. Cudzoziemców udzielił Cudzoziemcom ochrony uzupełniającej w Polsce powołując w uzasadnieniu decyzji się m.in. na ryzyko naruszenia praw małoletnich dzieci objętych wnioskiem rodziców o udzielenie ochrony międzynarodowej.
[8] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn.: NW-WW/189/D-ZDP/2018
[9] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białej Podlaskiej z dnia 19 grudnia 2015 r., sygn. NA-BPD/39/D-DZP/2015/A
[10] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach z dnia 28 marca 2017 r., sygn. PD-BB-GZ/20/D-DZP/2017
[11] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie z dnia 28 zcerwca 2018 r., sygn.: NW-WW/685/D-ZDP/2019
[12] Art. 12 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka
[13] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białej Podlaskiej z dnia 19 grudnia 2015 r., sygn. NA-BPD/37/D-DZP/2015/A
[14] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. NW-WW/5-DZP/2018
[15] Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. NW-WW/5-DZP/2018
[16] Decyzja Szefa urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 8.12.2016 r., sygn.: DL.WIPO.412.716.2016.MK
[17] Decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 30 marca 2018 r., sygn.DP.WIPO.412.846.2017.OP
[18] Decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 30 marca 2018 r., sygn.DP.WIPO.412.1027.2018.OP
[19] Art. 398a pkt 1-4 ustawy o cudzoziemcach
[20] Art. 87 ust. 1-2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2018.1109)
[21] Art. 397 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach
[22] Art. 400 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach
[23] Art. 403 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach
[24] Art. 403 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach
[25] M. Górczyńska, D. Witko, Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, raport pt. „Research on the applicability of the Best interests of the child principle as the primary consideration in detention decisions as well as the alternatives to detention”, 2017 r. s. 18.
[26] Ibidem, s. 19.
[27] Ibidem, s. 20.
[28] Art. 401 ust. 1-5 ustawy o cudzoziemcach
[29] Art. 398 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach