На вебсайте Сейма 15-го ноября 2021 г. был опубликован правительственный проект закона об изменении закона об охране государственной границы и некоторых других законов (бланк №1754). Как обоснование проекта была указана необходимость увеличения эффективности действий, предпринятых Пограничной службой с целью охраны государственной границы Республики Польша в случае угрозе безопасности государства или общественного порядка, а также улучшение безопасности сотрудников Пограничной службы, выполняющих задания, связанные с охраной государственной границы.
Ассоциация юридической помощи представляет свою позицию по вышеупомянутому проекту.
Что содержит проект?
Основным содержанием проекта закона является новелла закона о государственной границе, которая предусматривает введение временного запрета пребывания на определенной территории в приграничной зоне, являющейся внешней границей зоны Шенген.
В оценке Ассоциации юридической помощи предлагаемые изменения де-факто не соответствуют Конституции Республики Польша, а также закону о чрезвычайном положении от 21 июня 2002 г., является продлением нынешнего чрезвычайного положения, нарушением основных прав и свобод, предусмотренных Конституции Республики Польша, а также международными нормативно-правовыми актами.
Что это означает в практике?
Основные юридические границы чрезвычайного положения определены в Конституции Республики Польша. На введение или продление нынешнего чрезвычайного положения должен выразить согласие Сейм (ч. 2 ст. 230 и ст. 231 Конституции Республики Польша). В тоже самое время, Конституция не допускает очередного продления чрезвычайного положения на одинаковых основаниях. Во избежание ситуаций, когда чрезвычайное положение становится источником репрессий и нарушений прав и свобод граждан, она определяет строгие временные рамки, которые не могут быть изменены никаким нормативно-правовым актом даже уровня закона, также из списка положений по отношениям к которым допускаются изменения, были исключены положения о чрезвычайным положении (ч. 6 ст. 228 Конституции Республики Польша).
Предлагаемые изменения закона о охране государственной границы в действительности ведут к обходу тех положений и целей для которых они были приняты. Законопроект ссылается к необходимости обеспечения безопасности или общественного порядка в приграничной зоне, что также являются основанием для введения чрезвычайного положения. Он вводит ограничение гарантированной Конституцией свободы передвижения по территории Республики Польша, а также выбора места проживания и пребывания (ст. 52 Конституции Республики Польша), путем введения возможности временного ограничения пребывания в приграничной зоне, что представляет собой ключевое ограничение прав и свобод граждан в рамах нынешнего чрезвычайного положения. Существенным, однако, является, то что, согласно предложенным изменениям, введение данного ограничения, в действительности, является личным решением министра внутренних дел, принимаемого после получения мнения Начальника Пограничной службы. Решение может быть принято в любой момент, может также содержать запрет на пребывание в приграничной зоне на неограниченный период времени. Указание исключительного «временного характера» данного ограничения, в действительности, не создает никаких конкретных обязательств относительно продолжительности. Новелла закона также не предусматривает никаких процедур контроля решения министра, которое является окончательным и не подлегает утверждению в никаком органе государственной власти. В нормальном порядке введение чрезвычайного положения, в процессе принятия решения принимают участие высшие государственные власти – Президент, Сейм и Совет министров. Обеспечивается прозрачность, устанавливаются строго определенные временные рамки и процесс контроля, что является основным стандартом в демократическом государстве верховенства закона.
Проект новеллы закона предусматривает некоторые исключения из запрета пребывания в приграничной зоне (например, жители данной территории), однако под них никоим образом не подпадают лица предоставляющие гуманитарную помощь, юристы, представители неправительственных организаций. Проект предусматривает, что в обоснованных случаях соответствующий комендант отделения Пограничной службы может разрешить пребывание на определенный срок и на определенных условиях на территории, где действует запрет, иным лицам, в том числе журналистам. Таким образом, существует риск, что допуск СМИ в приграничную зону будет выборочным. Законопроект не предусматривает каких-либо стандартов и объективных критерий предоставления данного разрешения, а также что должно входить в список «определенных случаев» – данная конструкция обосновывает вывод, что разрешение будет предоставляться в исключительных случаях. В каждом случае на свое усмотрение решение будет принимать местный комендант отделения Пограничной службы – входящий в структуру исполнительной власти чиновник относительно низкого ранга. В действительности, это может представлять из себя форму цензуры СМИ и передачи информации, создавать условия для ведения пропаганды, а также создавать общественное волнение. Это не соответствует положениям о распространению и поиске информации, а также о запрете цензуры СМИ, определённых в ст. 54 Конституции Республики Польша.
Предлагаемые положения также не ссылаются на нынешнюю ситуацию на границе с Белоруссией – они могут быть применены к каждой ситуации на польской границе, которая является внешней границей Шенген и может существовать риск, что ими будут в будущем злоупотреблять с иными целями, чем нынешняя охрана польско-белорусской границы.
Введение очередных ограничений в приграничной зоне, без ограничений по времени, без контроля со стороны Сейма и других условий, вытекающих из Конституции – это, в действительности, обход данных положений и введение распоряжением министра формы чрезвычайного положения в усиленном виде. Однако, Конституция Республики Польша, не предусматривает иных чрезвычайных положений кроме перечисленных в ч. 1 ст. 228, а законотворчество, де-факто вводящее чрезвычайное положение, с ним несовместимо.
Нарушение прав и гражданских свобод
Предлагаемые решения также нарушают конституционные нормы, касающиеся возможности ограничения прав и свобод. Часть 3 ст. 31 Конституции Республики Польша предусматривает строгие условия в данной области: ограничение должно быть введено законом, обязательно должно быть принято в демократическом процессе, а также должно быть обосновано на следующих целях: безопасность или общественный порядок, охрана окружающей среды, здоровье и общественная мораль, свободы и права других лиц. Кроме того, ограничение прав как: право на свободу перемещения по территории Республики Польша, а также право на выбор места проживания и пребывания, право на распространение и поиск информации, а также запрет цензуры СМИ должны подпадать под данные цели. Ссылка авторов проекта исключительно на возможность законного ограничения права на свободное перемещение, содержащееся в ч. 3 ст. 52 Конституции Республики Польша, является недостаточной.
Положения проекта предусматривают, что в каждом конкретном случае решение об ограничении прав и свобод будет приниматься министром путем распоряжения на собственное усмотрение. Закон об охране государственных границ в предлагаемом виде не указывает никаких конкретных критериев и временных рамок для такого ограничения, он предусматривает только общие и неясные условия, дающие широкое поле для толкования. Однако, целью положения ст. 31 Конституции является создание ситуации, когда о возможных ограничениях прав и свобод граждан решение принимала бы высшая власть путем закона, с соблюдением полного законодательного процесса и всех его охранных механизмов, с целью состояния юридической уверенности в отношении основных прав граждан.
Введение ограничений также должно служить конкретной цели, а также быть адекватным и необходимым для ее реализации. Обоснование проекта новеллы ссылается на безопасность и общественный порядок. Неясно однако, каким образом планируемые нарушение прав и свобод граждан будут способствовать обеспечению безопасности и общественного порядка. Обоснование также не рассматривает, являются ли ограничения адекватными и необходимыми для достижения данной цели. В оценке Ассоциации юридической помощи, предлагаемые положения не соответствуют данным требованиям. Они, в основном, наносят удар по журналистам, лицам, занимающимся гуманитарной и юридической помощью людям, пребывающим с польско-белорусской границы, а также поддерживающим их жителям приграничных зон. В действительности же, данные лица своими действиями, собственно, и способствуют обеспечению безопасности и общественного порядка, и со свой уверенностью можно сказать – ему не угрожают – ограничение права их доступа в приграничную зону не соответствует требованиям Конституции.
Предлагаемые изменения в нынешнем виде также противоречат основным международным нормативно-правовым актам, с которыми Польша связана, в частности, касающимися права поиска, получения и передачи информации без вмешательства государственных властей (ст. 10 Европейской конвенции по правам человека, ст. 11 Хартии Европейского союза по правам человека, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Необходимость допуска журналистов и неправительственных организаций в приграничную зону
Мы призываем к остановке процесса, направленного на введение очередной формы чрезвычайной ситуации и нарушению прав и свобод граждан, а также к допуску в приграничную зону журналистов и представителей неправительственных и гуманитарных организаций, предоставляющих помощь людям, находящимся в гуманитарном кризисе на польско-белорусской границе.