Sprawa przed sądem krajowym
W marcu 2021 r. węgierski sąd wniósł do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) pytanie prejudycjalne w sprawie dotyczącej pozbawienia ochrony międzynarodowej obywatela Syrii. Decyzja oparta była o niejawną opinię służb bezpieczeństwa wskazującą na to, że cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa.
W sprawie tej cudzoziemiec nie miał wglądu do materiałów niejawnych. Nie został nawet poinformowany o istocie informacji, na podstawie których ustalono, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa. Wobec tego nie był on również w stanie przedstawić swojego stanowiska w sprawie.
Gwarancje proceduralne w prawie UE i orzecznictwie TSUE
Orzecznictwo TSUE (m.in. w sprawie ZZ, C-300/11), opierając się na art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, wskazuje, że w sprawach cudzoziemców uznanych za zagrożenie dla bezpieczeństwa dopuszczalne jest wykorzystywanie niejawnych materiałów. Tym niemniej jednak, ze względu na przysługujące jednostce prawo do obrony, cudzoziemiec powinien zostać zapoznany z „zasadniczymi względami” (istotą) wydanej wobec niego decyzji.
Odpowiednie gwarancje proceduralne znajdują się również w przepisach prawa wtórnego UE. Przykładowo dyrektywa 2013/32 (tzw. dyrektywa proceduralna) w art. 11 ust. 2 stanowi, że decyzja negatywna w sprawie dotyczącej ochrony międzynarodowej powinna zawierać pisemne uzasadnienie faktyczne i prawne (przepis ten nie przewiduje możliwości ograniczenia uzasadnienia faktycznego decyzji). Art. 23 tej dyrektywy daje pełnomocnikowi wnioskodawcy dostęp do akt sprawy. Jednak w sytuacji, gdy ujawnienie informacji stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa, wówczas można ograniczyć to prawo, aczkolwiek nie całkowicie. W takiej sytuacji powinny zostać ustanowione procedury gwarantujące przestrzeganie prawa do obrony (w szczególności polegające na udzieleniu dostępu do informacji pełnomocnikowi sprawdzonemu pod względem bezpieczeństwa osobowego).
Pytanie prejudycjalne sądu węgierskiego
Z tych względów sąd węgierski zadał TSUE pytanie prejudycjalne dotyczące interpretacji przepisów dyrektywy proceduralnej w świetle art. 47 Karty praw podstawowych, tj. czy cudzoziemiec oraz jego pełnomocnik powinni mieć prawo dostępu do, co najmniej, istoty niejawnych informacji stanowiących podstawę decyzji w sytuacji, gdy ze względów bezpieczeństwa dostęp ten jest ograniczony. Sąd węgierski zadał również pytanie o to co należy rozumieć przez „istotę” poufnych zarzutów.
Prawo i praktyka w Polsce
Przepisy prawa polskiego – m.in. art. 6 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony – dają organom administracji prawo do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji, gdy w grę wchodzą względy bezpieczeństwa. Z kolei art. 74 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że strony nie mają prawa wglądu do niejawnych akt sprawy.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wskazuje, że opisane rozwiązania polskiego prawa są zgodne z Konstytucją RP oraz standardami prawa unijnego i międzynarodowego (m.in. wyroki NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1710/18, oraz z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3615/18). Z opisanych względów sądy administracyjne oddalały także wnioski o zadanie pytania prejudycjalnego. W wyroku z 23 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 1710/18) NSA wskazał, że zawarte w art. 23 dyrektywy proceduralnej wyrażenie „w szczególności” nie nakazuje państwom członkowskim powołania instytucji „specjalnego pełnomocnika” mającego prawo wglądu do materiałów niejawnych, ale jest to tylko przykład jednej z możliwych gwarancji prawa do obrony.
Znaczenie pytania prejudycjalnego dla sytuacji w Polsce
Ewentualny wyrok w opisywanej sprawie może mieć istotne znaczenie dla polskiego prawa i praktyki.
Po pierwsze – pozytywna odpowiedź na zadane pytanie wskazywałaby, że w sprawach, gdzie wykorzystywane są niejawne materiały cudzoziemiec będzie miał prawo poznać istotę informacji, na podstawie których wydana została decyzja. A zatem samo zapoznanie się z tymi materiałami przez sąd nie będzie już wystarczające.
Po drugie – sąd węgierski zapytał, co należy rozumieć za „zasadnicze względy” (istotę) decyzji. A zatem – być może TSUE wskaże minimalny zakres informacji, jakie powinny zostać przekazane cudzoziemcowi uznanemu za zagrożenie dla bezpieczeństwa.
Dotychczasowe orzecznictwo TSUE daje pewne ogólne wskazówki w tym zakresie. Przykładowo w powołanym wyroku C-300/11 TSUE stwierdził, że nie powinny być ujawniane dowody, „których ujawnienie (…) może narazić na niebezpieczeństwo życie, zdrowie lub wolność ludzi lub ujawnić specyficzne metody śledcze stosowane przez (…) organy bezpieczeństwa i w ten sposób utrudnić, a nawet uniemożliwić tym organom wykonywanie ich zadań…”, jednak to wydaje się być wskazówką zbyt ogólną.
Niewątpliwie istnieje potrzeba określenia minimalnego standardu w zakresie informacji, jaka powinna zostać ujawniona cudzoziemcowi lub przynajmniej podsumowania dotychczasowego orzecznictwa – biorąc pod uwagę poważne ograniczenia praw proceduralnych, do jakiego dochodzi w opisywanych sprawach. Nie można również tracić z pola widzenia innych konsekwencji jakie powodują powołane rozwiązania – niejawne dane mogą być podstawą do pozbawienia wolności czy wydania i wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, co może skutkować naruszeniem więzów rodzinnych lub narażeniem cudzoziemca na tortury (jak np. w głośnej sprawie Azamata Baydueva, który zaginął po jego deportacji do Rosji).
Więcej informacji na temat poruszanego zagadnienia zostało zawartych w opracowaniach wydanych przez Węgierski Komitet Helsiński we współpracy z Helsińską Fundacją Praw Człowieka i KISA (Cypr). Pierwsze z nich opisuje standardy prawa UE i prawa międzynarodowego. Drugie opisuje krajowe rozwiązania prawne w Polsce na Węgrzech i na Cyprze.
- Jacek Białas
- Prawnik, specjalizuje się w prawie migracyjnym i azylowym. Reprezentuje cudzoziemców w postępowaniach przed sądami krajowymi i międzynarodowymi. Autor publikacji na temat prawa azylowego i migracyjnego.
zdjęcie: U.S. Immigration and Customs Enforcement (CC BY-SA 4.0)