Przymusowe powroty jako element polityki migracyjnej UE
Deportacja stanowiąca proces fizycznego wydalenia cudzoziemca z kraju na mocy decyzji organu władzy publicznej stanowi jedno z istotnych narzędzi kształtowania polityki migracyjnej. Przymusowy powrót do państwa trzeciego jest także formą pozbawienia wolności: odbywa się w obecności przedstawicieli służb mundurowych, a wobec osób wydalanych nierzadko stosowane są środki przymusu bezpośredniego. Dynamika towarzysząca deportacjom i niestandardowy charakter detencji prowadzą do wzrostu ryzyka naruszeń podstawowych praw człowieka osób wydalanych, w tym także wolności od tortur lub innych form okrutnego czy poniżającego traktowania. Co więcej, możliwość złożenia skargi na działanie funkcjonariuszy jest de facto zdecydowanie utrudniona po przekazaniu do innego kraju, dlatego też w odniesieniu do deportacji zapewnić należy przestrzeganie wszelkich gwarancji przynależnych osobom w detencji.
Problematyka przymusowych powrotów dostrzeżona została wobec pogłębiającej się integracji państw członkowskich Unii Europejskiej. Jakkolwiek decyzja o wydaleniu cudzoziemca pozostaje w gestii uprawnionych organów krajowych, zdecydowano jednak o konieczności ujednolicenia zasad prowadzenia deportacji i gwarancji proceduralnych przysługujących osobom wydalanym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy wspólną operację powrotową organizuje kilka państw.
Czynnikiem mającym kluczowy wpływ na konieczność zrewidowania dotychczasowej polityki UE w dziedzinie migracji był masowy napływ obywateli państw trzecich do krajów UE związany z tzw. kryzysem migracyjnym. Odpowiedzią na te wyzwania był przedstawiony przez Komisję Europejską w 2015 r. Europejski Program w Zakresie Migracji. Co istotne, w dokumencie za jeden z czynników zachęcających migrantów do nielegalnego przekraczania granic i pozostawania w krajach członkowskich bez ważnego tytułu pobytowego uznano niską efektywność unijnego systemu powrotów. Ograniczona egzekwowalność decyzji nakazujących powrót wzmacniać miała także działalność sieci przemytniczych.
Rozwiązanie powyższego problemu polegać miało przede wszystkim na: mobilizacji państw trzecich do wypełniania zobowiązań międzynarodowych dotyczących przyjmowania swoich obywateli, pełniejszym wdrożeniu przez państwa członkowskie tzw. dyrektywy powrotowej oraz wzmocnieniu współpracy operacyjnej pomiędzy członkami UE. Narzędziem do realizacji ostatniego z założeń miała być nowelizacja podstawy prawnej Agencji Frontex.
Wzrost roli Agencji Frontex i utworzenie puli obserwatorów powrotów przymusowych
Na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/1624 z 14 września 2016 r. utworzona została Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, której w aspekcie powrotów powierzono zadania dotyczące m.in. koordynacji na poziomie technicznym i operacyjnym działań państw członkowskich związanych z powrotami. Frontex otrzymał dodatkowy budżet, z którego może finansować lub współfinansować operacje i interwencje powrotowe.
Jednocześnie podjęto decyzję o konieczności zwiększenia poziomu ochrony praw podstawowych osób deportowanych. W związku z tym każdą operację powrotową organizowaną lub koordynowaną przez Frontex monitoruje się na zasadach przewidzianych w dyrektywie powrotowej. Monitoring powinien być prowadzony przez obserwatora przymusowych powrotów na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów, a także obejmować całą operację powrotową: od etapu przed opuszczeniem kraju do przekazania osób powracających w państwie trzecim.
Podstawową komplikacją, dotyczącą realizacji wskazanego obowiązku monitorowania, okazała się konieczność zapewnienia odpowiedniej liczby obserwatorów, którzy byliby zdolni regularnie uczestniczyć w organizowanych operacjach. Dostrzeżone problemy w delegowaniu obserwatorów do operacji krajowych doprowadziły do utworzenia własnego zasobu osób monitorujących deportacje koordynowane lub organizowane przez Frontex. Obserwatorzy z puli delegowani są przez Agencję na wniosek państw organizujących operacje powrotowe.
Zarzuty formułowane wobec puli obserwatorów Frontex
Warto zauważyć, że pula, która w założeniu miała pełnić rolę pomocniczą w stosunku do krajowych mechanizmów monitorowania, systematycznie powiększa się od czasu jej wprowadzenia w styczniu 2017 r.. Co więcej, pomimo rosnącego udziału państw członkowskich w delegowaniu obserwatorów do puli, na mocy znowelizowanego w 2019 r. Rozporządzenia określono obowiązek zatrudnienia przez Frontex co najmniej 40 obserwatorów praw podstawowych, którzy będą mogli być delegowani do udziału w operacjach deportacyjnych.
Taka tendencja budzi niepokój krajowych instytucji stojących na straży praw człowieka, według których przede wszystkim konieczne jest podejmowania działań na rzecz zwiększenia potencjału systemów monitorowania na poziomie krajowym, co ograniczy konieczność korzystania z puli obserwatorów powrotów przymusowych Frontexu.
Wskazać należy także na brak pełnej niezależności monitoringu prowadzonego przez obserwatorów delegowanych do puli i transparentności informacji o rezultatach prowadzonych przez nich działań kontrolnych. W praktyce bowiem pula podlega Agencji, która odpowiedzialna jest za koordynację lub organizację operacji powrotowych będących przedmiotem kontroli. I choć obserwatorzy przymusowych powrotów zobowiązani są do złożenia raportów, to nie są one publicznie dostępne.
W konsekwencji zarzutów podnoszonych w stosunku do puli obserwatorów, w październiku 2019 r. pracę rozpoczęła tzw. Grupa z Nafplio zrzeszająca ekspertów krajowych i działająca pod egidą Rady Europy. Wytyczone przez nią cele opierają się m.in. na: uzyskaniu przez krajowe instytucje rzeczywistego wpływu na pracę puli obserwatorów Frontexu, ujednoliceniu standardów prowadzonych działań kontrolnych czy zwiększeniu transparentności obserwacji czynionych w trakcie operacji organizowanych przez Frontex poprzez przekazywanie sporządzanych raportów pomiędzy członkami Grupy.
- Michał Jan Żłobecki
- Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz studiów podyplomowych na kierunku Współczesne Migracje Międzynarodowe na Uniwersytecie Warszawskim. W latach 2016–2018 asystent prawny urzędnika ds. praw podstawowych we Fronteksie. Od 2018 r. pracownik Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.
grafika: Logo Frontexu (CC BY-SA 4.0)