Kryzys solidarności
Solidarność w obszarze azylu nigdy nie była najmocniejszą stroną Unii Europejskiej. Nierównomierne rozłożenie liczby składanych wniosków azylowych w poszczególnych państwach członkowskich (w latach 2008 – 2017 jedna trzecia państw przyjęła aż 90% osób ubiegających się o ochronę międzynarodową!) od zawsze skutkowało różnymi, a często wręcz sprzecznymi, interesami państw w zakresie wspólnej polityki azylowej. Te odmienne dążenia stały się przyczyną trwającego już od kilku lat impasu ustawodawczego.
Tymczasem już od dawna wiadomo, że dotychczasowy system podziału odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków azylowych, wynikający z rozporządzenia dublińskiego, nie działa. Prowadzone na przestrzeni ostatnich lat ewaluacje tego systemu, w tym ewaluacja przeprowadzona w 2015 roku przez samą Komisję Europejską, wykazały, że jest on nieskuteczny. Liczba faktycznych przekazań cudzoziemców między państwami członkowskimi nie przekroczyła w ostatnich latach 30% w stosunku do liczby zaakceptowanych wniosków o przekazanie, a praktyka stosowania kryteriów określonych w treści rozporządzenia znacznie się od siebie różni w poszczególnych państwach. Co więcej, system dubliński obciąża w największym stopniu państwa pierwszego wjazdu, a jego nadmierna biurokratyzacja generuje ogromne koszty: około biliona euro rocznie.
Kryzys solidarności, z którym mieliśmy do czynienia na przełomie 2015 i 2016 roku w związku ze zwiększoną liczbą wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych na granicach UE, zmusił Komisję do podjęcia prac nad reformą obecnego systemu.
Nowa równowaga między solidarnością a odpowiedzialnością?
Jeszcze przed zaprezentowaniem Nowego Paktu we wrześniu ubiegłego roku, Komisja zapowiedziała, że konieczne jest odejście od rozporządzenia dublińskiego oraz wprowadzenie sprawiedliwego podziału odpowiedzialności i nowego mechanizmu solidarności. Na tych bowiem zasadach, zgodnie z treścią art. 80 TFUE, powinna opierać się unijna polityka azylowa, o czym w niedawnym wyroku w sprawie ze skargi Komisji przeciwko Polsce, Węgrom i Republice Czeskiej, przypominał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zapowiedź ta była także skutkiem niepowodzenia reformy systemu dublińskiego, zainicjowanej przez Komisję w 2016 roku.
W komunikacie towarzyszącym Nowemu Paktowi, Komisja dumnie ogłosiła wprowadzenie nowej równowagi między solidarnością a odpowiedzialnością. Lektura treści zaprezentowanego przez Komisję projektu rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją wywołuje jednak konsternację, albowiem system dubliński jest w nim pozostawiony praktycznie bez zmian. Pomimo kilku kosmetycznych modyfikacji dotyczących środków dowodowych, terminów związania odpowiedzialnością czy definicji członka rodziny, naczelna zasada pozostaje taka, jak dotychczas: państwem odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku azylowego jest państwo pierwszego wjazdu cudzoziemca do UE. W kwestii podziału odpowiedzialności nie mamy więc do czynienia z niczym rewolucyjnym. Ba, uważna analiza przepisów prowadzi wręcz do wniosku, że na podstawie propozycji Komisji wnioskodawca będzie jeszcze mocniej związany z krajem pierwszego wjazdu, niż dotychczas.
Uzupełnieniem tego systemu ma być mechanizm solidarnościowy stosowany w trzech przypadkach: (1) w następstwie sprowadzenia cudzoziemców na ląd w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczych, (2) w sytuacji wystąpienia presji migracyjnej w jednym z państw UE, (3) w sytuacji kryzysowej. Do środków solidarnościowych, wedle uznania państw, należeć będą relokacje wnioskodawców, sponsorowanie lub wsparcie organizacyjno-logistyczne powrotów cudzoziemców oraz bezpośrednie wsparcie operacyjne. System ten już na pierwszy rzut oka wygląda na wysoce zbiurokratyzowany i pozostawia znaczną uznaniowość samej Komisji. Duży stopień skomplikowania tych procedur, nieostre kryteria i nietrudne do przewidzenia trudności praktyczne sprawiają, że ciężko wyobrazić sobie na chwilę obecną jego funkcjonowanie w praktyce.
Powtórzenie starych błędów
Zaproponowany przez Komisję mechanizm solidarnościowy stanowić ma uzupełnienie czy też korektę systemu rozkładu odpowiedzialności. Jego zadaniem jest bowiem wyrównanie nierównomiernego rozkładu liczby rozpatrywanych przez poszczególne państwa członkowskie wniosków azylowych. Natychmiast zatem przychodzi do głowy pytanie: dlaczego, zamiast za pomocą jednych przepisów korygować niepożądane skutki innych, Komisja nie zdecydowała się, zgodnie z zapowiedziami, na zrezygnowanie z mechanizmu dublińskiego? Wydaje się, że bardziej pożądanym rozwiązaniem, niż to przedstawione w Nowym Pakcie, byłoby zastąpienie systemu dublińskiego systemem niepowodującym nierównego rozkładu odpowiedzialności, np. poprzez zrezygnowanie z kryterium kraju pierwszego wjazdu na rzecz modelu (ograniczonego) wyboru lub uznania odpowiedzialności państwa, w którym cudzoziemiec aktualnie przebywa, co mogłoby przynieść wiele korzyści, takich jak: mniejsza biurokracja, mniejsze koszty obsługi systemu, pełniejsza ochrona praw człowieka oraz mniej ruchów wtórnych.
Propozycja Komisji powtarza błędy systemu dublińskiego, w tym błąd kardynalny: związanie cudzoziemca z krajem pierwszego wjazdu. Nowy system będzie jeszcze bardziej skomplikowany, zbiurokratyzowany i kosztowny niż dotychczasowy system dubliński, a wnioskodawcy będą mogli być wielokrotnie przekazywani z państwa do państwa przed merytorycznym rozpatrzeniem ich sprawy. Propozycja Komisji to w istocie utrzymanie dotychczasowego systemu rozkładu odpowiedzialności i uzupełnienie go o skomplikowany i trudny do implementacji mechanizm solidarnościowy, zamiast wprowadzenia faktycznie innowacyjnego modelu równowagi między solidarnością a odpowiedzialnością, na co wszyscy czekali.
- Marta Górczyńska
- Prawniczka zajmująca się ochroną praw człowieka. Od 10 lat współpracuje ze środowiskiem pozarządowym, m.in. Helsińską Fundacją Praw Człowieka. Monitoruje respektowanie prawa na granicach i w ośrodkach detencyjnych (jest m.in. współautorką raportów “Migracja to nie zbrodnia” i “Droga donikąd”). Prowadziła badania dla Komisji Europejskiej, UNHCR i FRA. Angażuje się w wolontariat w różnych miejscach na świecie. Obecnie jest doktorantką na Uniwersytecie Warszawskim.
zdjęcie: Fotomovimiento (CC BY-NC-ND 2.0)